|5|
1) Nederland is een democratische rechtsstaat. Een
rechtsstaat, want niet de overheid maar het recht heeft
het laatste woord. En democratisch, want zij die
regeringsverantwoordelijkheid dragen doen dat krachtens een
mandaat van de burgers. Over beide is veel meer te zeggen, maar
dit is de kern. Rechtsstaat en democratie bepalen elkaar,
vandaar: democratische rechtsstaat.
Binnen dit bestel is de scheiding van kerk en staat een
vanzelfsprekende verworvenheid. Daarmee wordt hier niet meer en
niet minder bedoeld dan het volgende. Enerzijds, de kerk heeft
geen institutioneel vastgelegde verantwoordelijkheid binnen het
functioneren van de overheid: zij heeft bijvoorbeeld geen
kwaliteitszetels in het parlement, en overheidsbenoemingen
behoeven haar goedkeuring niet. Zoiets zou terecht worden ervaren
als een aantasting van het grondrecht van de gelijkheid van alle
burgers, ongeacht hun godsdienst of levensbeschouwing.
Anderzijds, de overheid heeft geen institutioneel vastgelegde
verantwoordelijkheid binnen het functioneren van de kerken: de
kerken worden ‘geregeerd naar hun eigen statuut’ (zo art. 2:2
Burgerlijk Wetboek), en ze kunnen in volstrekte vrijheid ten
opzichte van de overheid hun kerkelijk leven inrichten. Als het
anders was, zou dat worden ervaren als een aantasting van het
grondrecht van de vrijheid van godsdienst. Ook over de scheiding
van kerk en staat is veel meer te zeggen, maar hier ligt de
essentie ervan.
2) Er valt meer over te zeggen, en de generale synode van de
Protestantse Kerk in Nederland wil dat in deze handreiking ook
doen. Zij vindt daarvoor aanleiding in het publieke debat van de
laatste jaren rond rechtsstaat, democratie en de scheiding van
kerk en staat. Om een paar direct herkenbare zaken te noemen:
• meer dan eens wordt gesuggereerd dat de scheiding van kerk en
staat met zich meebrengt dat de overheid elke samenwerking met
geloofsgemeenschappen zou moeten vermijden, laat staan dat zij
bijvoorbeeld de bouwvan een gebedshuis financieel zou mogen
ondersteunen;
• godsdienst zou geen rol mogen spelen in het publieke leven: als
men ook het onderwijs tot het publieke domein rekent, zou dat
volgens sommigen moeten betekenen dat de gelijkberechtiging van
bijzonder en openbaar onderwijs, vastgelegd in artikel 23 van de
Grondwet, zou moeten worden opgeheven;
• telkens rijzen er vragen rond de verhouding van de
verschillende grondrechten binnen de rechtsstaat; dikwijls is
daarbij de vrijheid van godsdienst één van de betrokken botsende
grondrechten (mag een religieus leider zich negatief uitlaten
over homoseksualiteit, of omgekeerd: mag een atheïst zich
kwetsend uitlaten over gelovigen?)
• ook de democratie is in discussie, vooral als het gaat om de
plaats van minderheden binnen dit bestel; hoe verhoudt zich het
beginsel dat de meerderheid beslist tot de rechten van culturele
en religieuze minderheden in ons land?
De kerk dient daarbij ook in te gaan op de mogelijkheden die zij,
hetzij in haar gestalte van landelijke kerk, hetzij in die van de
plaatselijke gemeenten, heeft. Wat betekent in de huidige
situatie de roeping van de
|6|
kerk ten opzichte de samenleving? Hoe kan zij — met de woorden van artikel I lid 6 van de kerkorde — ‘oproepen tot de vernieuwing van het leven in cultuur, maatschappij en staat’, als zij dat al moet, en kan? Welke rol mag en moet een plaatselijke gemeente wellicht vanuit haar diaconale roeping spelen in een samenleving waarin de overheid een groter beroep doet op mensen en organisaties om een eigen verantwoordelijkheid te nemen in de maatschappelijke ondersteuning?
3) Bij de bezinning op de kerk en de democratische rechtsstaat
moet ook aandacht geschonken worden aan de toenemende betekenis
van de civil society — men spreekt hier ook wel van het
maatschappelijk middenveld of de ‘burgersamenleving’. Het is de
sfeer waar burgers in vrijheid, en via tal van op vrijwilligheid
gebaseerde organisaties, zonder overheidsbemoeienis vorm geven
aan het samen leven, in belangenbehartiging of sport, publieke
meningsvorming of vrijwilligerswerk. De civil society blijkt van
groot belang voor de vitaliteit van de democratische
rechtsstaat.
Er bestaat zorg over waarden die sinds lang een onlosmakelijk
onderdeel zijn van de democratische rechtsstaat. Te denken valt
aan de bescherming van minderheden als belangrijk onderdeel van
de democratie en de godsdienstvrijheid als belangrijk element van
de rechtsstaat. Dit leidt tot de vraag welke taak de kerk heeft
als het gaat om het vergroten van het draagvlak en het opkomen
voor die waarden binnen de civil society.
Tegelijk verandert de verhouding tussen de samenleving en de
democratische rechtsstaat. Terwijl enerzijds steeds meer
bevoegdheden verschuiven van de nationale overheid naar de
Europese Unie, legt de overheid anderzijds steeds meer taken neer
bij het maatschappelijk middenveld. Dit leidt tot de vraag welke
taak de kerk heeft binnen de civil society. Neemt zij
maatschappelijke taken op zich, en zo ja welke? Is zij geroepen
bij te dragen aan het reservoir van maatschappelijk en moreel
kapitaal, en zo ja hoe?
4) Het zijn nog maar enkele van de vele vragen die hier in beeld
komen. Maar ze zijn meer dan theoretisch van aard, omdat in de
samenleving soms sprake is van heftige emoties rond de wijze
waarop godsdienst zich daar manifesteert. Recente ingrijpende
gebeurtenissen beïnvloeden het denken over de mogelijke rol van
de kerk in de samenleving. De oorlog in voormalig Joegoslavië
maakte al duidelijk hoe de nationale en religieuze identiteit van
bevolkingsgroepen nauw met elkaar verbonden kunnen zijn, en dat
haat en geweld juist daardoor kunnen escaleren tot een tevoren
niet vermoed niveau. De aanslagen van 11 september 2001 in New
York en Washington, en daarop volgende aanslagen in Londen,
Madrid en Indonesië door islamistische terreurnetwerken als Al
Qaida maakten velen er eens te meer van bewust dat religie mensen
kan brengen tot schokkend geweld, en zo een enorme impact kan
hebben op de samenleving. Daarmee kwam ook de Nederlandse
samenleving onder dreiging te liggen. Zij werd hardhandig
geconfronteerd met de mogelijkheid dat groeperingen die zich
nadrukkelijk op hun geloofsovertuiging beroepen, desnoods met
geweld streven naar een samenleving die niet voldoet aan voor het
Westen vanzelfsprekende normen van vrijheid en gelijkheid.
Direct politiek geweld deed in Nederland zijn herintrede met de
moord op Pim Fortuyn op 6 mei 2002. Dat was een grote schok voor
de democratische rechtsstaat. Bij de moord op Theo van Gogh op 2
november 2004 was dat evenzeer het geval. Bij deze laatste
aanslag was duidelijk sprake van een religieuze drijfveer. De
vraag naar de relatie van godsdienst en godsdienstvrijheid tot
andere grondrechten als de vrijheid van meningsuiting en het
antidiscriminatiebeginsel kwam hoog op de maatschappelijke
agenda.
5) Achter de publieke discussie over de democratische rechtsstaat en de civil society ligt een complex samenstel van ontwikkelingen. Ze kunnen hier slechts worden aangeduid, maar komen in volgende hoofdstukken uitvoerig aan de orde. Te denken valt aan culturele processen, zoals de individualisering,
|7|
waardoor de rol van geloofsgemeenschappen verandert: zij zijn niet meer vanzelfsprekend representatief voor het geleefde geloof. Men denke ook aan veranderingen in de samenstelling van de Nederlandse bevolking, die in hoge mate multicultureel en multireligieus is geworden: vooral de groei van de islamitische geloofsgemeenschap leidt tot nieuwe vragen. Gedacht kan worden aan economische ontwikkelingen zoals de globalisering van de economie, met tal van directe en indirecte gevolgen op sociaal, cultureel en politiek gebied. En tenslotte aan politieke ontwikkelingen zoals enerzijds de versterking van een Europese rechtsorde, maar anderzijds de onmiskenbare aarzelingen die in Nederland leven als het gaat om de toekomstvan Europa.
6) In de context van de genoemde ontwikkelingen in de samenleving zoekt de Nederlandse samenleving opnieuw naar fundamentele waarden die een bindende werking kunnen hebben, in een brede discussie over centrale waarden van de democratische rechtsstaat en nog fundamenteler: over het vormgeven van het samenleven. Het maatschappelijke debat over de veranderende verhouding tussen religie en publieke ruimte is daar niet van los te maken. De juridische en institutionele kwestie van de relatie tussen kerk en overheid is daarvan een aspect. Ook binnen de kerk wordt die discussie gevoerd, en wellicht kan de kerk ook bijdragen aan het publieke debat over deze vragen.
7) Het gaat in deze handreiking om de democratische rechtsstaat en daarom ook om de civil society. Dat zijn betrekkelijk recente fenomenen, ontstaan uit een eeuwenlange ontwikkeling en strijd om de relatie tussen de overheid en de burgers. Meer begripsverheldering is gewenst voordat wordt ingegaan op de vele vragen die hier liggen.
8) De kern van de rechtsstaat is dat niet de overheid
het laatste woord heeft, maar het recht waaraan ook de overheid
gebonden is. Een rechtsstaat is onder alle omstandigheden
gebonden aan de grondrechten van zijn ingezetenen en mag niet
zomaar de vrijheid van mensen inperken. Het openbaar bestuur en
de rechterlijke macht dienen zich te richten naar het recht. Tot
de belangrijkste kenmerken van de rechtsstaat behoort daarom de
scheiding van de machten. De wetgevende en de uitvoerende macht
zijn niet in één hand: zo heeft de regering zich te houden aan de
wetgeving die door het parlement — overigens wel in samenwerking
met de regering — wordt vastgesteld. En, nog belangrijker, de
rechterlijke macht is ten opzichte van beide onafhankelijk. De
rechter houdt zich aan het recht, niet aan de wensen van regering
of volksvertegenwoordiging. Het totale systeem is erop gericht
willekeur en machtsmisbruik te voorkomen. In de praktijk vereist
de precieze invulling van deze scheiding van de machten
natuurlijk voortdurend nieuwe bezinning.
Zo ontlenen de burgers aan het recht zekerheid en bescherming.
Het staat borg voor hun vrijheid en gelijkwaardigheid. Een van de
consequenties is dat de staat absoluut onpartijdig is op
ideologisch en levensbeschouwelijk gebied. Tegelijk is zij
gebaseerd op fundamentele waarden en overtuigingen. Zij staat dus
niet onverschillig tegenover de mens en de samenleving.
Het recht beschermt de burgers ook tegen elkaar, en daarin heeft
de overheid — vooral door middel van het strafrecht — een
beslissende rol. Daarom ligt bij haar het ‘geweldsmonopolie’. Het
gebruik van geweld is in de rechtsstaat voorbehouden aan diegenen
die als overheidsdienaren daartoe binnen het rechtssysteem
bevoegd zijn verklaard, in beginsel alleen justitie en politie.
9) Door te spreken van de democratische rechtsstaat wordt aangegeven dat overheidspersonen functioneren dankzij een mandaat van de burgers. Waar ‘rechtsstaat’ iets zegt over de normen waaraan ook de
|8|
overheid gebonden is, zegt ‘democratie’ iets over de wijze waarop machthebbers en burgers zich tot elkaar verhouden: wie de macht heeft is vervangbaar, dient zich te verantwoorden tegenover de burgers en luistert naar de burgers. Burgers hebben in een democratie invloed op het overheidsbeleid, onder meer door het kiezen van volksvertegenwoordigers. De politieke partijen die de burgers in het parlement vertegenwoordigen hebben hun wortels vaak in een bepaalde ideologische of levensbeschouwelijke traditie. Argumenten en overtuigingen uit die politieke bagage beïnvloeden de beleidskeuzes van bijvoorbeeld de betrokken Kamerfracties. In de democratische rechtsstaat hebben burgers dus in beginsel gelijke invloed op het vaststellen van wat recht is. Besluitvorming daarover wordt mogelijk door meerderheidsvorming. Maar dat betekent niet dat democratie samenvalt met ‘besluiten bij meerderheid’. In een rechtsstaat heeft democratie evenzeer te maken met de bescherming van minderheden. De geschiedenis kent voorbeelden van door democratische verkiezingen aan de macht geholpen regeringen die in dit laatste perspectief allesbehalve democratisch waren. Anders gezegd: democratie en rechtsstaat bepalen elkaar. Dat komt al tot uitdrukking in het feit dat de Grondwet niet bij eenvoudige meerderheid is te veranderen.
10) Een kenmerkend element van de Nederlandse rechtsstaat is
voorts haar sociale dimensie. De Grondwet garandeert
niet alleen de vrijheden van de burger ten opzichte van de
overheid, maar zij legt bij de overheid ook een positieve
verplichting om het welzijn te bevorderen. Op het gebied van
onderwijs, wonen, gezondheidszorg en inkomen spant de overheid
zich in voor basisvoorzieningen die garanderen dat burgers ook
daadwerkelijk gebruik kunnen maken van hun grondrechten. Naast
vrijheid en gelijkwaardigheid is solidariteit een derde pijler
onder de Nederlandse sociale rechtsstaat.
Hetzelfde geldt voor het Europese rechtsstelsel. In de verdragen
van de Europese Unie horen vrede, vrijheid, gelijkheid,
menselijke waardigheid en solidariteit tot de bepalende waarden.
11) Door de positie van de kerk ten opzichte van de democratische en sociale rechtsstaat aan de orde te stellen wordt de klassieke vraagstelling van ‘kerk en overheid’ hier bewust verbreed. De term overheid is te beperkt geworden. Zij verwijst naar het hoogste gezag binnen een bepaald territorium. Eeuwenlang viel de overheid praktisch samen met de persoon van een koning of keizer. Nu kan men spreken van gemeentelijke, provinciale, nationale of Europese overheid. Het hoogste gezag heeft op de verschillende niveaus een ingewikkelde structuur: het gaat om bestuurlijke organen — de Nederlandse regering of het lokale college van burgemeester en wethouders — en om vertegenwoordigende organen — van Europees parlement tot gemeenteraad. Veelal wordt ook het ambtenarenapparaat waarvan het burgerlijk bestuur zich bedient ertoe gerekend. Gekozen vertegenwoordigende en bestuurlijke organen hebben een tijdelijke rol: na volgende verkiezingen worden de verantwoordelijkheden opnieuw verdeeld. De democratische rechtsstaat is de politieke orde waarbinnen de overheden functioneren. Vooral over die orde gaat het hier.
12) Hierboven werd al even gesproken over de civil society, als de sfeer waar burgers los van de overheidsbemoeienis bij elkaar komen en vorm geven aan het samen leven. Zo behartigen ze specifieke belangen, voorzien ze in hun behoeften wat betreft vrije tijd en ontspanning, nemen ze verantwoordelijkheid voor het onderwijs voor hun kinderen op zich, raken ze betrokken op radio en televisie, enzovoort. Verenigingen en andere vrijwillige associaties hebben in ieder geval twee belangrijke maatschappelijke functies. Om te beginnen bieden ze een platform voor publieke meningsvorming en actie. Binnen deze netwerken worden kleine en grote samenlevingsproblemen aangekaart en morele en politieke kwesties bediscussieerd. Soms organiseren mensen gezamenlijke acties tegen beleid dat als onrechtvaardig wordt gezien of proberen ze via bijvoorbeeld politieke lobby en inspraak publieke
|9|
problemen op te lossen. In zekere zin wordt alles politiek. Naast deze politieke functie heeft de civil society ook een belangrijke rol op sociaal vlak. Dat mensen met elkaar in gesprek komen leidt niet alleen tot politieke actie, maar kan ook uitmonden in groeiend onderling vertrouwen en hulpvaardigheid. In de netwerken van de civil society ligt veel sociaal kapitaal opgeslagen: zo wordt ook de sociale cohesie bevorderd. Mensen raken er geïnspireerd om zich in te zetten voor medeburgers, bijvoorbeeld via vrijwilligerswerk. De kerken zijn er steeds meer onderdeel van gaan uitmaken; zij vormen een belangrijke plek voor moreel beraad, ontmoeting en inspiratie.
13) Achtereenvolgens worden in deze handreiking de volgende
stappen gezet.
In hoofdstuk 2 komt aan de orde, hoe de kerkelijke tradities
waaruit de Protestantse Kerk in Nederland is voortgekomen zich in
de loop van de geschiedenis, vooral sinds de Reformatie, tot de
overheid hebben verhouden, uitlopend op eerdere positiebepalingen
ten aanzien van de democratische rechtsstaat.
Hoofdstuk 3 geeft inzicht in een aantal belangrijke actuele
ontwikkelingen op het gebied van de democratische rechtsstaat,
die de kerk uitnodigen tot een nieuwe positiebepaling.
In het vierde hoofdstuk wordt getracht de theologische vragen te
doordenken die van belang zijn voor het bepalen van de positie
van de Protestantse Kerk in Nederland tegenover meer recente
ontwikkelingen.
Tenslotte biedt hoofdstuk 5 een aantal zo concreet mogelijk
geformuleerde perspectieven die samen bepalend zijn voor de
positie die de Protestantse Kerk in Nederland inneemt ten
opzichte van de democratische rechtsstaat.
14) De Protestantse Kerk in Nederland heeft in eerste aanleg bij monde van de generale synode haar positie in deze discussie bepaald. Daarmee is het noodzakelijke gesprek niet afgesloten, maar voortgezet. Het is haar expliciete bedoeling daardoor niet alleen de kerkelijke maar ook de maatschappelijke discussie te bevorderen, en zo nodig tegenstemmen uitte lokken. Dit rapport is dan ook tevens bedoeld als een handreiking voor de gemeente. En dat niet alleen om de gemeente uit te nodigen mee te denken over landelijke ontwikkelingen, maar zeker ook om aandacht te geven aan de eigen mogelijkheden die kerkenraden en diaconieën hebben in het contact met de plaatselijke overheid.